社会养老保障体系建设是中国经济转型与发展的一个组成部分。上世纪90年代后期建立的城镇企业职工基本养老保险制度，既为改革中的就业岗位变动设置了企业职工养老安全网，又构建了与市场经济和人口老龄化相匹配的社会养老保险制度框架。然而机关事业单位特别是公务员养老制度依然保持着计划经济时代遗留的等级制退休待遇保障。

　　在这两种养老制度并行的十多年里，不同制度下养老金的平均给付水平差距拉大，不仅导致城镇企业职工及退休者强烈不满，而且也引起政府决策层的关注。2008年，包括整合“双轨制”养老安排在内的事业单位改革开始在广东、上海等省市试点。可是由于公务员在改革中例外，事业单位人员顺势攀比，双轨制整合遭遇重重阻力而迟滞不前。

　　现行的社会养老制度安排何止是仅有“双轨”，考虑到城乡二元结构的存在，“多轨制”的提法更符合实际情况。多轨制养老安排中内含的规则不一，使得不同身份的利益相关群体之间在义务和待遇上的攀比愈演愈烈。这不但有损社会养老保障体系的财务可持续性，而且还导致社会疏离与日俱增。因此，整合社会养老保障体系中的多轨制，既是消除城乡二元结构和促进社会经济发展的必要步骤，也是继续推进计划经济向市场经济转型和增强社会均衡的有效措施。

　　基于预防老年贫穷、熨平生命周期消费和激励劳动者市场表现的考虑，可对现有社会保险制度从以下几个方面加以改进：

　　建立覆盖全体国民的普惠制公共养老金

　　第一，合并城乡居民社会养老保险，将财政支持的基础养老金分离出来，转化为覆盖全体国民的普惠制公共养老金。

　　全国统一的公共养老金给付水平，可以参照最低生活保障(低保)标准确定，地方政府则根据当地的物价水平，动用地方财政资金加以调整。这种做法，与现行城乡居民社会养老保险中的基础养老金财务安排别无二致。

　　对于普惠制公共养老金的质疑主要来自两个方面，一是它将垫高整个养老保障体系的成本却未见得能消除不公平；二是城乡制度统一则会财政负担过重。

　　普惠制公共养老金的首要功能是预防和消除老年贫穷，而非化解现有养老保障体系的所有问题。2009年，老年人约占农村低保人口的34%。2010年，城镇老龄人口中有23%左右的人月均收入370元，但空巢老人每月的医疗开支就达153元，其生活之困窘由此可见一斑。此外，当前的低收入就业者特别是其中的女性，即使参加了城镇职工养老保险，由于不得不选择最低缴费基数，加之正规就业时间及保险缴费年限较短，到退休时也将由于养老金数额过少而难免陷入贫穷。因此，普惠制公共养老金与社会医疗保险和老年照料保险相匹配，对于每一位国民特别是低收入者可谓最终兜底的安全网。

　　普惠制的公共养老金无疑也有利于劳动力流动。在就业市场中，无论是经济周期还是结构调整引起的供需变化，都可能会使劳动者在失业和就业、正规就业和非正规就业之间变换位置，或是出于其他原因在就业岗位和地域之间迁移。如今，中国城镇劳动力当中(包括农村迁移工人)有一半以上的非正规就业者。其中多数非熟练劳动者的就业和收入不稳定(农业劳动力也具有收入不稳定特征)，故而保险费征收成本也相对高昂。这些都会影响他们的缴费连续性，普惠制公共养老金的非缴费特征，恰好化解了这一难题。

　　此外，普惠制的公共养老金本身即有缩小城乡差别和减少不公平的作用。

　　从长期看，以贫困线或低保线为基准确定普惠制公共养老金给付水平的做法，不但由于其兼容所有利益相关者的基本生存需求而具有凝聚和稳定社会的功能，而且还因省却家计调查而显著减少运行管理成本。如果仅计算每年的发放金额，其总量大约相当于同期G D P的半个百分点。可见，这一制度亦具有财务可行性。就近期的多轨制整合而言，有了广泛认同的公共养老金基础，推进其他养老政策改革的政治可行性也将大为增加。