老龄化趋势加剧及愈发捉襟见肘的土地资源，使得深圳的养老设施用地开始多元化探索，其中在农村集体用地方面的探索更深一步。

  8月4日，深圳市规划和国土资源委员会(以下简称“深圳市规土委”)对外正式公布了《深圳市机构养老设施用地供应暂行办法》(以下简称《办法》)，并面向社会征求意见。

  《办法》提出，鼓励养老用地供应来源多样化，政府储备土地、农地、城市更新移转土地等均可入市举办养老机构。

  其中，农地入市提法引发市场广泛讨论与猜想。

  在农地入市方面，作为全国土地改革试点城市，深圳市曾在1992年与2004年进行了两次土地改革，并将全部农村集体用地转为国有土地，但实际上大量农地仍未完成征(转)补偿手续，这些权益不清的土地被“冻结”在了原农村集体手中，无法盘活入市。出现“土地政府拿不回、集体用不了、市场用不好”的尴尬局面。

  与此对应的是深圳市愈发捉襟见肘的土地资源。

  据深圳市规土委介绍，2011年至2020年，深圳实际可用的新增建设用地仅42平方公里，且多为零星、分散地块，面临无新增用地可供的困境。

  而随着第一批“下海者”逐渐老龄化，深圳养老床位缺口也逐渐升级。

  相关数据显示，截至2011年底，深圳市千名常住老人床位数仅为10张。按照“9073”规划目标，按第六次人口普查时点15.62万户籍老人计算，床位缺口约750张；按第六次人口普查时点30.58万常住老人计算，床位缺口5238张。

  如何将合法外用地纳入合法框架，并寻找到新出口，成为深圳土地改革的重心。在土地改革过程中，怎样平衡关乎民生的养老用地又是一项任务。

  “这一举措既能盘活资源，打开农地入市通道，又能为养老事业提供更多土地资源和机会。让国家与农民个人通过合法公开透明的方式共享收益。”深圳市规土委土地利用处处长陈军军说。

  来源多元化

  今年4月份，国土部出台《养老服务设施用地指导意见》，诸多突破性利好政策和全方位引导引来养老产业一片叫好。

  随即，地方回应的养老用地细则更是大开闸门，亮点频现。其中浙江省以商服用地定性、招拍挂定价法则等创新举措最受瞩目。

  向来走在改革和市场前沿的深圳市也在4月28日迎来首个养老服务设施用地招拍挂案例，虽然宝安、龙华两地块高昂的成交价引发一片哗然，但深圳也迈开了养老设施用地市场化探索的步伐。

  此后，深圳积极在土地改革试点中尝试养老专项用地安排。

  《办法》提出，为满足持续增长的养老服务需求，保障养老用地供应，机构养老设施用地将优先纳入深圳市近期建设与土地利用规划年度实施计划。

  对机构养老设施供应，政府主办或产权归政府、引入民资举办的养老机构可采取协议免地价方式出让土地使用权；社会资本举办的机构养老设施用地，面向所有企业事业单位、社会组织或者个人，采取招拍挂方式公开出让土地使用权。

  在利用集体土地上，则体现出理清权益、盘活利用，为实现不同权利主体土地的同价同权开辟了新路。

  比如，在鼓励原农村集体经济组织继受单位自行举办养老设施方面，政策给予大力支持，免缴地价款、土地使用权期限重新计算等。也可以采取招拍挂方式公开转让土地使用权，土地使用权期限重新计算，所得收益归原农村集体经济组织继受单位；尚未完善征(转)地补偿手续且规划为机构养老设施的用地，则可以采取招拍挂方式公开出让土地使用权。

  “通过这一创新政策，可以将‘政府拿不走、社区用不好、市场难作为’的历史遗留用地纳入交易范围，更好地实现土地资源的节约集约利用。”陈军军说。

  “深圳正在步入老龄化过程中，未来养老产业发展潜力巨大，原农村集体经济组织可以涉足这一领域，分享养老产业发展成果。”深圳市民政局相关人士表示。

  《办法》还提出，城市更新项目开发建设范围内的机构养老设施用地，不计入城市更新用地移交率的，可一并协议出让。

  “甚至工业厂房等合法建筑如果符合相关安全规范，也可申请改变功能举办机构养老设施，权利主体、土地用途、使用年期都不作变更，不需要补缴地价款，手续很简便。”陈军军指出。

  为防止养老设施用地变成养老地产，《办法》特别提到，深圳市民政主管部门应拟定有关监管协议书，明确养老设施运营方式、服务对象、收费机制、后续监管等事项。

  值得一提的是，《方法》中所称机构养老设施，限于养老设施专项规划及其他规划确定的可用于建设独立占地的机构养老设施的医疗卫生用地和社会福利用地。

  “深圳养老用地办法包括集体用地建设养老机构，体现出了与国土部养老用地政策的一致性，同时招拍挂入市的方法也显露出深圳土地改革的重要特点。”乐成老年事业投资有限公司投资总经理高峻松表示。

  事实上，8月4日深圳市规土委同时还公布了《关于促进安居型商品房用地供应的暂行规定》，允许农村集体用地以公开招拍挂方式入市，用于盖安居房。

  “两暂行规定对盘活农地将起到关键作用，如果得以实施，农地入市渠道将从已试行的工业用地，拓宽到安居型商品房和机构养老设施等民生领域。”陈军军透露，起草部门还正在探索农地未来进入医院、学校等民生领域，这将是深圳土改的重大举措。

  农地入市

  尚需时日

  《办法》提出，鼓励原农村集体经济组织继受单位自行举办机构养老设施，也可以采取招拍挂方式公开转让土地使用权，土地使用权期限重新计算，所得收益归原农村集体经济组织继受单位，受让人应与市规划国土主管部门及原农村集体经济组织继受单位签订土地使用权出让合同或补充协议。

  尚未完善征(转)地补偿手续且规划为机构养老设施的用地，可以采取招拍挂方式公开出让土地使用权，所得收益的50%纳入市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位。

  “这样一来，原村集体所占土地在出让后将在事实上转变为国有用地，发挥市场配置资源决定性作用，建立城乡统一的建设用地市场，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。”陈军军说。

  陈军军进一步指出，经测算其收益应该还是可观的，如养老机构，一般的容积率是2，拍卖的土地如果楼面地价达到1万元/平方米的话，意味着原村民每平方米就可以获得1万元的收益。

  对于《办法》落地实施，中国老龄产业研究院执行院长邓春阳强调，尽管出发点很好，但农地入市还需要相应的法律、金融配套。“尤其是养老机构用地，相应的金融配套必须跟上，才能使得入市的农地在养老领域发挥应有的作用。”

  而在高峻松看来，针对养老机构利用农地发展业内不必给予过高期望。“其实北京周边就有很多利用农村集体用地建设养老机构的，效果并不理想，业内应理性看待。”

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